Los equilibrios de la Ley de Pesca
Artículo de Ricardo Paredes, profesor de la Escuela de Ingenieria PUC.
El segundo aspecto dice relación con el monitoreo, precisamente para asegurar el cumplimiento de las cuotas de extracción. Este aspecto, en forma distintiva, explica el surgimiento de protestas relacionadas con grupos de pescadores que visualizan que las cuotas asignadas a ellos serán efectivamente exigibles, lo que si bien en lo formal puede no desmejorar su situación, sí lo hace en la práctica, en la medida que una fiscalización inadecuada permite excederse en la pesca que se les asigne. Este aspecto, como el primero, contribuye también a la sustentación del recurso.
El tercer aspecto, absolutamente irrelevante en relación con la protección del recurso, se refiere al proceso de asignación de cuotas entre los actuales operadores (incumbentes) y los nuevos. Este es el que ha sido mayormente objeto de controversia, lo que obedece a razones que poco o nada tienen que ver con la eficiencia económica y sólo dicen relación con el reparto de las rentas económicas de la actividad. Los críticos al proyecto han señalado que los “derechos históricos” entregados a los incumbentes son excesivos y que, en lugar de ello, debería haber una mayor proporción de esos derechos licitados, lo que permitiría la entrada de nuevos operadores, y que el Estado dispusiera mayores recursos por las licitaciones de las licencias.
No cabe duda de que si el reconocimiento de derechos históricos a los incumbentes hubiera sido menor, el Estado recibiría más recursos. Menos claro es que un menor reconocimiento de los derechos históricos haría a la industria desconcentrarse o que cambiaría la situación para los consumidores, lo que se ha asociado con la condición de monopolio y que definitivamente, no es tal. Por una parte, el hecho de que los derechos sean transables garantiza que sean los más eficientes los que operen. Por otra, los productos derivados de la actividad relacionada se rigen en lo fundamental por precios internacionales, y la condición de monopolio no es tal, independientemente de la concentración que exista en la pesca de una zona o de la riqueza que puedan tener los operadores.
Como señalamos, lo único cierto es que de haber menos reconocimiento a derechos históricos, el Estado accedería a mayores recursos que, de otra forma, y bajo un criterio de inmutabilidad de la institución, pertenecerían a los operadores incumbentes.
La pregunta que cabe entonces es si el Estado, pudiendo acceder a más recursos por la vía de reducir los derechos históricos, debió hacerlo. Algunos analistas han hecho estimaciones sobre las transferencias que podría haber recibido el Estado por la vía de reducir el reconocimiento de los derechos históricos.
Sin embargo, al quedarse sólo en esa estimación, sin profundizar en otras consecuencias, implícitamente suponen que el cambio en los regímenes jurídicos, al menos respecto de una actividad como la pesca, no tendría consecuencias adversas. Ello, aplicado en particular para la industria pesquera, trasluce una visión clásica, ricardiana (por David Ricardo), de visualizar que las utilidades observadas serían fundamentalmente rentas asociadas a la escasez de un recurso y no el producto de una actividad propiamente empresarial, donde hay riesgos tomados, innovación decidida, decisiones de inversión.
La idea de rentas se asocia a que los frutos de la actividad están casi garantizados, pues en este caso, el mar los proveería gratuitamente. En tales contextos, tasas de impuestos sustancialmente mayores a las del resto de los sectores, o grados de incertidumbre casi intolerables para otros sectores, no impedirán desarrollar las actividades, ni alterará los incentivos para hacer o deshacer. Por eso que la discusión, cuando se trata de rentas, la discusión sobre incentivos a invertir, a desarrollar las actividades, es prácticamente inútil, y se centra en el reparto.
En cierta forma la pesca, también la minería y la agricultura, son generadoras de rentas en la acepción hecha. Es que los empresarios pesqueros o mineros no se pueden llevar el mar o la tierra si la certeza jurídica respecto de sus actividades cae, o si se les aumentan los impuestos. El problema, sin embargo, es que en buena parte las utilidades asociadas a esas actividades sí dependen de acciones, de inversiones, de la toma de riesgos, no sólo en la extracción del pescado. Pero no se trata sólo de aquello. Aunque existen actividades en las que se puede pensar con analogías a la visión ricardiana de las rentas, no se hace porque los cambios de condiciones, de la institucionalidad para aprovechar lo que en un momento se puede considerar renta, y no en otro, afecta el atractivo general de invertir.
En definitiva, el proyecto contiene aspectos positivos desde el punto de vista de la preservación del recurso y también adecuados en relación a cautelar derechos históricos, no sólo por las consecuencias en la pesca, sino por aquellas en el resto de la economía. El aspecto más discutible en relación con la eficiencia en la operación del sistema es el referido a la duración de las licencias. Reducir la duración de la vigencia es innecesario desde esta perspectiva (no de aquella de recaudación), puesto que el aprovechamiento de los cambios en la eficiencia de los operadores, existentes o potenciales, está garantizado a través de la transabilidad de las mismas, mientras que la reducción de la vigencia reduce el incentivo a invertir y genera otro precedente innecesario a un conjunto de áreas, incluyendo derechos de agua, que reducen la certeza que dan derechos de propiedad claramente definidos.
