Regulando la Industria Pesquera
Julian Dowling
Durante siglos, la pesca ha dado a los chilenos sustento, un medio de subsistencia y tradiciones que se han traspasado de generación en generación y, hoy en día, aún es un gran negocio. Sin embargo, a fines de la década de los 90, también era evidente que Chile -como otros países pesqueros del mundo- tenía un problema.
La captura de la industria estaba cayendo de manera desastrosa. Desde cerca de 7 millones de toneladas a mediados de la década de los 90 declinó hasta 3,5 millones de toneladas en 1998, según la Sociedad Nacional de Pesca (Sonapesca).
Esa caída coincidió con un episodio del fenómeno climático de El Niño. Al aumentar la temperatura del mar costa afuera de Chile, El Niño alejó al jurel -por lejos, la especie más importante- de los territorios de pesca de la industria.
Pero también generó temores sobre un agotamiento de las existencias en un contexto en el que los nuevos métodos para detectar cardúmenes de peces habían aumentado de manera significativa la pesca promedio por bote. Y era claro que el sistema existente de regulación -basado en licencias por bote, en lugar de en el tamaño de la pesca- necesitaba ser mejorado.
Las temporadas de veda se habían probado en algunas pesquerías, pero usualmente solamente duraban unas semanas y, una vez levantada, la flota completa salía a navegar para compensar el tiempo perdido. Y los resultados de imponer un Límite Máximo de Captura por Armador (LMCA) habían sido aún peores.
Ello condujo a que se pescara libremente, lo que se conoce como “carrera olímpica”, en la que los botes se apresuran a capturar la mayor parte posible de la cuota general basado en el orden de llegada. Ampliamente reconocida como una de las peores de todas formas posibles, esta no sólo fue mala para la calidad de la pesca y para las condiciones laborales y de seguridad de las tripulaciones de las embarcaciones, sino que también alentó un exceso de inversión en nuevos botes.
En el 2000, en una apuesta por poner fin a esta pesca tipo derby, el gobierno del presidente Ricardo Lagos introdujo las Cuotas Individuales Transferibles (CIT), sistema usado también en otros países como Australia y Nueva Zelanda. Estas cuotas -que en esencia son un porcentaje de la captura total permitida en un determinado año- se asignaron a las compañías pesqueras industriales basadas en su pesca histórica.
En un comienzo hubo cierta resistencia al sistema, pero los prometedores resultados en los primeros dos años significaron que, en el 2002, se extendiera por otra década. “Ayudó no sólo a detener la caída de las existencias, sino también a que volvieran al camino hacia la recuperación”, señala el presidente de Sonapesca, Rodrigo Sarquis.
No todos concuerdan en lo que respecta a la recuperación. Después de todo, a una tasa de 3,3 millones de toneladas, la pesca en el 2010 se situó por debajo del nivel que registraba una década antes. Sin embargo, con un marco regulador más estable y, más importante, sabiendo que se tiene una cuota garantizada que se puede pescar más lentamente y con una mayor atención en la calidad, las empresas gradualmente se trasladaron hacia productos de más valor agregado.
Ello ha creado nuevos empleos al tiempo que ha ayudado a impulsar las exportaciones de la industria de los US$1.000 millones de 1996 a US$1.500 millones en el 2010. Casi dos tercios de la captura ahora se enlata o congela para consumo humano, mientras que sólo un tercio se convierte en harina de pescado, la que es utilizada principalmente como alimento por las empresas salmoniculturas.
“Nuestras pesquerías están produciendo más con menos y, como resultado de ello, están creando un empleo estable”, afirma Sarquis.
Propuesta de Reforma
Pero el sistema CIT caducará el próximo año y se espera que el gobierno del presidente Sebastián Piñera revele pronto su propuesta para una nueva legislación. Y, como destaca el subsecretario de Pesca, Pablo Galilea, hay mucho en juego dado que se prevé que la ley regulará a la industria durante los próximos 25 años.
Sujeto a la aprobación del Congreso, el gobierno podría intentar modificar el sistema de CIT al someter a subastas parte de las cuotas individuales, asignadas en un principio de acuerdo con las tasas de captura históricas. Esto ha generado una ola de protestas de parte de la industria, que ve las posibles subastas como una forma de expropiación.
“Estamos de acuerdo en que los límites deben adaptarse al volumen de la biomasa porque estamos en favor de hacer que esta actividad sea sustentable, pero no nos pueden quitar nuestro derecho a pescar”, afirma Ricardo García, gerente general de Camanchaca, una de las empresas de pesca y acuicultura más grandes del país.
Las subastas ya se usan en nuevas pesquerías sin una cuota asignada históricamente y, en teoría, pueden corresponder hasta un cinco por ciento de la pesca total asignable en casos en que las cuotas no se usan por completo.
No obstante, su introducción para las otras pesquerías violaría los derechos de las empresas a las que ya se les asignaron cuotas, argumenta Luis Felipe Moncada, gerente de la Asociación de Industriales Pesqueros (Asipes) de la región del Bío Bío.
“Ellas serían un gran error, porque violarían los derechos de empresas que han invertido y construido una industria en más de 60 años”, insistió junto con destacar que la pesca no es la única industria en que las concesiones se han adjudicado según derechos históricos. “Legalmente, no es diferente que el caso de los derechos de aguas, el espectro de radiodifusión o las rutas nacionales de aerolíneas”, señala.
Quienes se oponen a las subastas también destacan que tienen un registro deficiente. Sólo dos países -Rusia y Estonia- las han utilizado, con resultados negativos tanto para sus industrias como para sus recursos.
El posible impacto sobre el empleo local es otra preocupación, según Hugo Roa, presidente de la Multigremial Pesquera VIII Región, organización sindical de la Región del Bío Bío. En el 2010, las empresas pesqueras industriales empleaban a 46.000 personas, pero dicha cifra podría disminuir si se introducen las subastas, asevera.
Dada la economía abierta de Chile, es muy probable que estos procesos estén abiertos a empresas extranjeras, afirma. Y ello, a su vez, bien podría significar procesamiento costa afuera a expensas del empleo local.
¿Barrera de Entrada?
No obstante, quienes proponen la idea de subastar las cuotas aducen que el actual sistema limita el ingreso de nuevos actores a una industria concentrada. Tras una serie de recientes fusiones, la pesca industrial está dominada por seis empresas, las que son encabezadas por Orizon y Corpesca, filiales del grupo local Angelini.
Según Rodrigo Vial -socio fundador de Lota Protein, pequeña empresa pesquera, y presidente de la Asociación Nacional de Armadores Pesqueros (Anapesca)-, las subastas de cuotas además promoverán la innovación, al tiempo que generarán ingresos para el Estado. “Si uno paga por su cuota en lugar de obtenerla gratuitamente, uno tiene más incentivos para innovar”, afirma Vial.
Cuando se asignaron originalmente las cuotas, Lota Protein -fundada por socios chilenos y estadounidenses en 1992 pero que ahora pertenece a la firma noruega Norsildmel- no tenía una tasa histórica de captura y sólo recibió una cuota muy pequeña, lo que la dejó casi totalmente dependiente de los pescados que compra a pescadores artesanales. “Nos quitaron nuestros derechos de pesca”, sostiene Vial.
En marzo del 2010, Lota Protein solicitó al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia de Chile que resolviera si las subastas son necesarias para incrementar la competencia. En enero, la entidad resolvió que no lo son, pero sí recomendó mejorar la transferencia de las cuotas para crear un mercado secundario eficiente y transparente.
Según Sonapesca, ha habido más de 400 transferencias de cuotas desde el 2000. No obstante, todas ellas han sido traspasadas entre tenedores de cuotas existentes y los precios han sido altos.
A juicio de los críticos del sistema, otro obstáculo para la transferencia de cuotas es que están vinculadas a los botes más que a sus dueños, lo que hace más difícil para las empresas comprarlas y venderlas. “Tenemos que hacer que transferir cuotas sea mucho más fácil”, concuerda el subsecretario Galilea.
La Salud del Recurso
Pese a los positivos resultados del sistema de CIT, la sustentabilidad del recurso sigue siendo una preocupación. Las pesqueras industriales argumentan que, mientras su pesca es controlada, los pesqueros extranjeros de arrastre y la pesca artesanal hacen lo que quieren en detrimento del bienestar del recurso.
Sonapesca destaca que el jurel, un pez migratorio, es recogido por factorías de arrastre, principalmente de China y la Unión Europea, que merodean a lo largo de los límites de la Zona de Exclusión Económica de 200 millas que tiene Chile en el Océano Pacífico. Parte del problema es su enorme tamaño.
Hay 234 embarcaciones chilenas autorizadas para pescar jurel en el Pacífico del Sur lo que se compara con apenas 15 factorías de arrastre de la Unión Europea, pero su capacidad combinada equivale a un 72 por ciento de la capacidad de la flota chilena. Según Rodrigo Sarquis de Sonapesca, estas factorías, que procesan la pesca a bordo, muestran poca preocupación por la sustentabilidad y son una amenaza para el futuro de la industria.
En el 2009, Chile se unió a Australia y Nueva Zelanda en la creación de la Organización Regional de Administración Pesquera para la Alta Mar del Pacífico Sur con el objetivo de recomendar límites sustentables de pesca a sus miembros, incluida una reducción del 40 por ciento en las cuotas de jurel este año, pero no tiene facultades para imponer su aplicación. “Chile consigue nada regulando la pesca en sus propias aguas si los países vecinos no cooperan”, señala Sarquis.
Las firmas de pesca industrial además sostienen que la pesca artesanal representa una amenaza para la sustentabilidad del recurso. Argumentan que Sernapesca, la agencia gubernamental que fiscaliza cuánto pescado traen las embarcaciones a puerto, tiene un duro trabajo controlando a los 16.000 botes artesanales que trabajan en las aguas costeras del país.
Las embarcaciones artesanales tienen permitido pescar no sólo dentro del límite de cinco millas al que las embarcaciones industriales no pueden ingresar sino que también más allá de este límite. La mayor parte de estos pequeños botes pertenecen a pescadores que tienen un modesto pasar mediante la venta de lo que pescan a las plantas de procesamiento.
Sin embargo, la captura total del sector de pesquerías artesanales se ha duplicado en los últimos 15 años a 1,8 millones de toneladas en el 2010 y ahora representa más de la mitad de los pescados del país. Y, según Sernapesca, este incremento se debe principalmente a 1.400 embarcaciones de entre 12 y 18 metros de largo, que son responsables del 97 por ciento de la pesca artesanal.
Los dueños de estos botes de tamaño intermedio se han enfrentado con las pesquerías industriales fuera del límite de las cinco millas. El problema es que, bajo el actual sistema, las pesquerías artesanales están sujetas a una captura total admisible, pero esta no se divide en cuotas individuales, lo que dificulta hacer que se respete.
Déficit de Investigación
No obstante, particularmente en el caso de especies migratorias como el jurel, la sustentabilidad de los recursos también depende de una multitud de complejos factores biológicos y de otra índole, algunos de los cuales no se entienden completamente.
De hecho, según Andrés Mena, ex oficial superior de Pesca de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, la falta de información de calidad es un problema clave para regular la pesca en países en desarrollo de todo el mundo.
Casi ningún país en América Latina tiene buenas estadísticas de pesca, afirma Mena. La investigación científica de Chile es mejor que la de la mayoría, añade, pero de todos modos podría mejorarse.
Parte del problema en Chile es la forma en que se financia la investigación. El Instituto de Fomento Pesquero (IFOP), creado por la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO) en 1964, es responsable de realizar los estudios y proponer el límite anual total de pesca, pero su financiamiento de parte del Fondo de Investigación Pesquera (FIP) y de fuentes privadas es limitado.
Además, el límite de pesca del IFOP debe ser aprobado por el Consejo Nacional de Pesca de Chile, que está conformado principalmente por representantes de pesquerías industriales. Como resultado, las decisiones sobre los límites de captura son “políticos en lugar de basarse en buena información técnica”, según Humberto Chamorro, presidente de la Federación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (Fenapach).
El subsecretario Galilea concuerda en que se requiere una mejor investigación para determinar los límites de captura, que es la razón por la que el gobierno está trabajando en una propuesta, en paralelo a su propuesta de cuotas, para hacer que el IFOP sea un instituto con financiamiento estatal. Este nuevo instituto entregaría información sobre la pesca de captura así como también sobre la acuicultura.
Su capacidad de recolección de información debe llevarse a los estándares de los países desarrollados, afirma Galilea, de modo que las empresas pesqueras confíen en los datos empleados para determinar los límites de captura. “El Estado no entiende cuán costosa es la investigación científica, pero -sin ella- no podemos tomar las decisiones adecuadas para garantizar la sustentabilidad del recurso”. agrega.
La evidencia sugiere que este será dinero bien gastado y no sólo por la mayor claridad que entregará. Después de todo, cualquier sistema regulador, con o sin subastas, sólo puede ser tan bueno como la información en la que se basa.
